Ograniczenie wolności działalności gospodarczej w prawie ochrony środowiska

dr Marcin Żurowski, radca prawny

*opublikowano w Raporcie Klimatycznym ToGetAir*

Wolności działalności gospodarczej a ochrona środowiska

Realizacja programów ochrony środowiska skutkuje w wielu przypadkach ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej, które przybierają formę zakazu lub nakazu określonego zachowania się. Podstawą takiego działania prawodawcy jest dbałość o środowisko naturalne, niemniej realizacja tego celu powinna być poprzedzona analizą uciążliwości wprowadzonego ograniczenia dla jednostki oraz oceną oczekiwanych korzyści dla środowiska.

Nie ulega wątpliwości, że w idealnym modelu państwa prawa, powstawałyby wyłącznie takie normy prawne, które przy okazji troski o środowisko nie będą ograniczały wolności działalności gospodarczej ani praw jednostki, lub jeżeli już takie ograniczenie miałoby miejsce, to byłoby ono równe wobec wszystkich obywateli. Mając jednakże na uwadze niemożność posiadania idealnego systemu prawnego, niełatwe zadanie znalezienia stosownych środków, które będą chronić środowisko oraz konstytucyjne zasady prawa, a także biorąc pod uwagę fakt, że źle opracowanie i nieprzemyślane przepisy mogą okazać się nazbyt uciążliwe i wychodzić poza to, co bezwzględnie konieczne[1], to zasadnym stało się odniesienie do tej kwestii przy okazji rozważań innych autorów dotyczących nowych koncepcji ochrony środowiska w ramach Multimedialnego Raportu Klimatycznego.

Prawne podstawy wolności działalności gospodarczej

Podstawę wolność działalności gospodarczej stanowi Konstytucja RP, która w art. 20 wskazuje, iż „społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Na uwagę zasługuje fakt, iż wolność działalności gospodarczej została wymieniona na pierwszym miejscu, co podkreśla jej rolę, jako istoty ustroju społecznej gospodarki rynkowej[2]. Taka konstrukcja normy wskazuje, że intencją było utworzenie możliwości realizacji społecznej gospodarki rynkowej, a analizowana wolność działalności gospodarczej jest wyłącznie składowym elementem tej normy, obok własności prywatnej, solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Należy jednak pamiętać, że wolność działalność gospodarczej nie została w art. 20 Konstytucji RP ujęta, jako odrębna wartość i niezależne prawo, a jako filar społecznej gospodarki rynkowej. Nie jest to, więc uprawnienie wynikające bezpośrednio z woli ustawodawcy, umożliwiające wyłącznie prowadzenie działalności gospodarczej w sposób wolny i nieskrępowany, a celowe działanie zmierzające do powszechnego i kompleksowego rozwoju gospodarczego. 

W literaturze podkreśla się, że wolność gospodarcza jest zasadą prawa, z której wynika domniemanie swobody w zakresie podejmowania i prowadzenia działalności, a także wolność od ingerencji państwa w obszar gospodarki.[3]  Bardziej liberalne stanowisko prezentuje B. Banaszak, wskazując na dopuszczalność ingerencji państwa w prawa i wolności ekonomiczne, pod warunkiem, że nie jest to ingerencja zbyt głęboka.[4] C. Kosikowski postrzega natomiast powyższą zasadę prawa, jako zasadę ustrojową, traktując ją jako prawo wolnościowe.[5]

Niezależnie od powyższych stanowisk wyrażonych w doktrynie nauk prawnych, pojęcie wolność działalności gospodarczej, wymaga sprecyzowania, o jaką wolność chodzi – czy jest to wolność, rozumiana, jako bezwzględne prawo czy też należy rozpatrywać ją wyłącznie, jako przywilej. Słownik Języka Polskiego PWN, określa wolność, jako „możliwość podejmowania decyzji zgodnie z własną wolą”[6]. Z kolei Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „wolność działalności gospodarczej” oznacza swobodę działalności jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji niepaństwowych (czy też - szerzej - niepublicznych), mających prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, o zakresie i formach tego udziału, w tym swobodnego podejmowania działań faktycznych i prawnych. Obejmuje ona osoby fizyczne i inne podmioty, korzystające z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi.^[7]

Wnioskować, zatem można, że wolność działalności gospodarczej jest konstytucyjnym uprawnieniem, co nie oznacza, iż jest to prawo niczym nieograniczone. Trybunał Konstytucyjny, potwierdził, że przy interpretacji art. 20 Konstytucji należy uwzględnić jego związek z art. 1 i art. 2 Konstytucji. Artykuł 1 stanowi, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Wynika z niego dyrektywa przedłożenia w razie potrzeby dobra ogólnego ponad dobro indywidualne czy partykularny interes grupowy. Dyrektywa ta powinna być podstawowym kryterium działania w przyjętym przez Konstytucję modelu społecznej gospodarki rynkowej.[8]

Konkludując, istnieje coś w rodzaju (sui generis) domniemania braku ingerencji państwa w gospodarkę w sposób korygujący mechanizmy ekonomiczne oparte na obiektywnych prawach ekonomicznych.^[9]

Możliwość wprowadzenia ograniczeń z uwagi na ochronę środowiska

Niezależnie od intencji autorów różnorodnych koncepcji ochrony środowiska w dziedzinie ochrony przed emisjami, gospodarowania odpadami czy ochrony przyrody lub krajobrazu, wprowadzane przez prawodawcę rozwiązania o charakterze organizacyjno- technicznym powodują bardzo często konieczność określonego zachowania się lub zaniechania.

Fakt powstania dowolnego obowiązku powoduje zatem ograniczenia praw jednostki i tym samym ogranicza wolność działalności gospodarczej – ograniczenia te mogą przybierać różne formy: dodatkowych obowiązków administracyjnych, segregowania odpadów, obowiązku przyjęcia odpadów od konsumentów, zainstalowania urządzeń służących poprawie jakości powietrza, itp. Każde z tych działań generuje powstanie kosztów osobowych lub inwestycyjnych, które zapewne nie powstałyby gdyby nowe obowiązki nie zostały wprowadzone przez prawodawcę. Na pytanie, czy takie działanie jest ograniczaniem konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, należy odpowiedzieć twierdząco. Niemniej, należy również pamiętać, że prawodawca ma możliwość takiego działania.

W pierwszej kolejności należy pokreślić, że art. 22 Konstytucji RP, umożliwia interwencję ustawodawcy w sytuacjach, w których istnieje ważny interes społeczny, natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, enumeratywnie wylicza sytuacje pozwalające na ograniczenia wolności i praw, pod warunkiem, że są one ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”, przy czym „ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

W drugiej kolejności należy wskazać na istnienie art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, wedle, którego „władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska”, a także art. 74 ust. 1 i 2, informujący, iż „władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom” oraz iż „ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych”.

Wprowadzenie przez ustawodawcę restrykcji zgodnej z Konstytucją RP musi zatem wiązać się z istnieniem „konieczności” ochrony środowiska oraz istnieniem ważnego interesu społecznego.  O konieczności możemy mówić wówczas, gdy określone działanie jest niezbędne aby osiągnąć cel – niemniej, aby ocenić, czy taka sytuacja ma miejsce należy dokonać stosowanej analizy. Nie powinno bowiem dochodzić do sytuacji, w której ustawodawca ogranicza wolność działalności gospodarczej, zaś podstawą tego ograniczenia jest rozwiązanie, którego skuteczność nie została zbadana. Innymi słowy, wprowadzenie restrykcji powinno być podyktowane pewnością, że zysk dla środowiska będzie większy niż szkoda dla jednostki, wynikająca z ograniczenia jej wolności.

Taką gwarancję daje stosowanie zasady proporcjonalności w tworzeniu prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ochrony środowiska. Idealne rozwiązania prawne prowadziłyby do tworzenia prawa w duchu sprawiedliwości, którą Artystoteles definiował jako unikanie nadmiaru i niedostatku, a wybieranie środka. W ujęciu filozofa złoty środek to rozwiązanie słuszne, zgodne z właściwą miarą, którą wyznacza rozum[10]. W języku prawniczym nazywamy to proporcjonalnością w tworzeniu prawa. Zasada proporcjonalności stanowi zawężenie zakresu swobody prawodawcy – nawet jeżeli użyte środki (skutek legislacji) są przydatne i konieczne dla osiągnięcia założonego celu – nie można ich zastosować, jeżeli nie jest to usprawiedliwione wagą oraz charakterem tegoż celu[11].

Poprawność w tworzeniu prawa ochrony środowiska

Tworzenie przepisów z zakresu prawa ochrony środowiska obarczone jest nader często błędami, do którym można zaliczyć nadmierne ograniczanie wolności działalności gospodarczej, utrudnienie konkurencji, tworzenie zbędnych obowiązków administracyjnych oraz ustanawianie kar pieniężnych niewspółmiernych do popełnionego przewinienia.

Takie sytuacje były potwierdzone w przeszłości sporadycznie przez Trybunał Konstytucyjny[12], na przykład w postępowaniu, w którym rozpatrywał sprawę w przedmiocie wymierzania kary za nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. TK stwierdził w niej, że niepodlegająca miarkowaniu kara w wysokości 10 000 złotych z tytułu popełnienia powyżej wspomnianego przewinienia jest niezgodna z art. 2 Konstytucji RP.  Trybunał podkreślił jednak jedną ważną rzecz: wysokość kary nie stanowiłaby argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji RP, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do wykonania ustawowego obowiązku, połączony ewentualnie z nałożeniem niewielkiej kary pieniężnej. Podobnie, automatyzm nakładanej kary, nie przesądzałby o jej niekonstytucyjności, gdyby wysokość kary dostosowana była do okoliczności sprawy.

Trybunał Konstytucyjny dał zatem ważną wskazówkę dla ustawodawcy: w przypadku uchybienia obowiązkowi prawnemu, który nie wpływa bezpośrednio na środowisko, pierwszym krokiem powinno być upomnienie lub nałożenie niewielkiej kary, a dopiero później – wykorzystywanie uprawnienia do nakładania sankcji dla przedsiębiorcy. Jeżeli jednak miałby istnieć „automatyzm” w wymierzaniu kar, to wysokość kary powinna być współmierna do przewinienia. Dodatkowo – należy zwrócić uwagę na realny efekt tego przewinienia: w ocenie Sądu Najwyższego, który rozpatrywał sprawę naruszania zbiorowych interesów konsumentów „do dokonania oceny czy kara jest proporcjonalna do wagi stwierdzonego naruszenia istotne znaczenie ma skala korzyści, jaką odniósł bądź mógł odnieść naruszyciel oraz uszczerbek (choćby potencjalny) konsumentów, a okoliczność, że przedsiębiorca w praktyce nie stosował zakwestionowanych postanowień nie ma znaczenia na etapie kwalifikowania zachowania przedsiębiorcy jako praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów, ale ma ona dość istotne znaczenie przy ocenie wysokości nałożonej kary”. [13]

Przekładając to orzeczenie na obszar środowiska, wskazanie przez ustawodawcę minimalnej kary administracyjnej powinno być zrealizowane w oparciu o rzeczywistą lub potencjalną wartość szkód w środowisku, jakie mogłyby być wyrządzone działaniem przedsiębiorcy. Okoliczność, czy szkoda ta zaistniała, czy też była wyłącznie hipotetyczna powinna mieć wpływ na wysokość kary. W teorii prawa już dawno sformułowano pogląd, że nie należy posługiwać się represją karną, gdy można w sposób tańszy zapobiec szkodom społecznym.[14]

Analiza polskiego prawa ochrony środowiska w wielu przypadkach zdaje się temu przeczyć, a działania ustawodawcy w zakresie tworzenia prawa ochrony środowiska stoją w jakościowym przeciwieństwie do wskazanych powyżej założeń. Polityka nowych rozwiązań podejmowanych przez ustawodawcę celem ochrony środowiska od lat kształtowana jest w ten sam sposób: wprowadzenie nowego obowiązku dla przedsiębiorcy lub obywatela oraz ustalenie dotkliwej kary pieniężnej za jego nieprzestrzeganie. Efektem takiego działania jest podejmowanie decyzji dotyczących określonego zachowania się, na podstawie strachu przed dotkliwą karą, a nie na bazie troski o wspólne dobro, jakim jest ochrona środowiska.

Realizacja większości obowiązków prawnych, mimo iż uchwalanych w dobrej wierze i w celu ochrony środowiska, ograniczona zatem została do spełniania wymogów w sferze formalnej, bez ich zrozumienia przez podmioty lub osoby prowadzące działalność gospodarczą. Wprowadzenie wysokich administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji publicznej nie pomaga natomiast w budowaniu społeczeństwa obywatelskiego, zainteresowanego częściowo ochroną klimatu a wspiera wyłącznie tworzenie nowych procedur, standardów i rutyn przez przedsiębiorców, celem uniknięcia sankcji. Przykładem jest ustawa z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznych, która zakłada możliwość ukarania w 48 przypadkach. Najniższą karą jest 5000 złotych, zaś najwyższą 300 000 złotych i nakładana jest ona przez Państwową Inspekcję Handlową za brak umieszczenia w widocznym miejscu informacji, że sprzedawca prowadzący sklep o powierzchni powyżej 400 m2 przyjmie nieodpłatnie każdy sprzęt elektroniczny, którego wymiar nie przekracza 25 cm, bez potrzeby zakupu innego sprzętu. Podobne rozwiązania ustawodawca zaprezentował w innych aktach prawnych: w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 roku o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi wprowadził możliwość ukarania w 16 przypadkach, w maksymalnej kwocie 750 000 złotych, z czego kara od 500 zł do 20 000 zł została ustalona za brak wywieszenia w miejscu sprzedaży informacji o właściwym postępowaniu z odpadami, znaczeniu symboli stosowanych na opakowaniach dostępnych systemach zwrotu, zbierania i odzysku opakowań, a kara od 10 000 zł do 500 000 zł za brak prowadzenia ewidencji wprowadzonych do obrotu opakowań.

Mając na uwadze konstytucyjny obowiązek tworzenia prawa z wykorzystaniem zasady proporcjonalności, za zgodne z tą zasadą należałoby uznać takie postępowanie ustawodawcy, w którym różnicuje on przewinienia ze względu na ich zagrożenie dla środowiska, wskazując równocześnie kwotę kary ustaloną zgodnie z hierarchią ryzyka. W wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że „nie można stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych”.

Nieadekwatna kara stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, w szczególności w gdy została wymierzona mimo braku zagrożenia dla środowiska oraz gdy jej wysokość może być podstawą do destabilizacji płynności finansowej przedsiębiorcy. Nie przesądza to jednak o tym, że środki przymusu administracyjnego nie są potrzebne – niezbędność ich nie powinna jednak zwalniać państwa z prowadzenia działań o charakterze edukacyjnym, tak aby społeczeństwo, w tym osoby prowadzące działalność gospodarczą, były świadome wagi nakładanych na nie obowiązków.

Istotnym jest, że to racjonalny ustawodawca powinien przyjąć na siebie ciężar „przyjaznego dla obywatela” komunikowania norm prawnych i powodów ich uchwalania, zamiast oddawać to przedsiębiorcom i zobowiązywać ich do przekazywania kwoty będącej równowartością 2% wartości netto wprowadzonych do obrotu w poprzednim roku opakowań[15] lub 0,1% przychodów netto z tytułu wprowadzenia do obrotu sprzętu elektrycznego i elektronicznego w poprzednim roku kalendarzowym[16], na publiczne kampanie edukacyjne dla obywateli lub na konto marszałka województwa.

Jeżeli celem ustawodawcy jest poprawa jakości środowiska oraz realizacja celów nałożonych przez Unię Europejską, to konieczne jest realne zaangażowanie społeczeństwa oraz przyjęcie społecznej odpowiedzialności, której fundamentem jest rzetelna edukacja i informacja.

Działania takie, organy władzy publicznej, mogą podejmować permanentnie, korzystając z obecności w środkach masowego przekazu, tworząc kampanie informacyjne i aktywnie współpracując z przedsiębiorcami i organizacjami pozarządowymi. Nie ulega wątpliwości, że pomocne będzie przy tym korzystanie z doświadczenia, jakie w powszechnej edukacji, przedstawiciele władzy zdobyli przy okazji informowania o powodach, dla których przestrzeganie ograniczeń związanych z wirusem COVID-19 było tak istotne dla zdrowia publicznego. Takie działania będą o wiele bardziej efektywne, niż kartka papieru zawieszona w centralnym punkcie sklepu, informująca małą czcionką o rodzaju stosowanych oznaczeń na opakowaniach lub możliwości oddania starego telefonu do sklepu elektrycznego.

dr Marcin Żurowski, radca prawny

E: marcin.zurowski@envi-lawyers.com